PADDUC : La polémique sur les Espaces stratégiques agricoles tourne court…

C’est un fin rapport qui a occupé l’Assemblée de Corse pendant la majeure partie de cette première journée de session. Fin par la limite de son objet, mais épais par les passions qu’il déclenche, et ce, bien avant son examen jeudi après-midi dans l’hémicycle. Presque trois ans après son adoption, le PADDUC (Plan d’aménagement et de développement durable de la Corse) continue de susciter autant de polémiques, d’incertitudes, d’inquiétudes, et pour certains, de rejet catégorique. La décision du Tribunal administratif de Bastia, le 1er mars dernier, d’annuler, à travers sept jugements, la délibération du 2 octobre 2015 de l’Assemblée de Corse concernant la carte des Espaces Stratégiques Agricoles (ESA) suite à des erreurs matérielles manifestes dans son élaboration et le référencement en ESA d’espaces déjà artificialisés, a remis le feu aux poudres. Pourtant, cette décision ne remet aucunement en cause le PADDUC, pas plus qu’il n’affecte les orientations et les principes définis en matière de développement et de préservation des espaces agricoles. La superficie de 105 000 hectares est non seulement maintenue, mais confirmée, ainsi que sa ventilation par commune et ses critères de caractérisation tels que le potentiel cultivable ou agropastoral ou encore l’irrigation. Si ces critères sont identifiés, le permis de construire ne peut pas être délivré, même en l’absence de cartographie.

Un PADDUC opposable
« Dans le cadre de l’élaboration ou de la révision pour mise en compatibilité avec le PADDUC des documents d’urbanisme, ce jugement est sans effet, puisqu’il appartient aux documents locaux d’urbanisme de préciser la cartographie des ESA, à leur échelle, dans le respect des principes définis par le PADDUC. En revanche, les communes, qui ne disposent pas de documents d’urbanisme, sont soumises à l’application du Règlement national d’urbanisme (RNU). Là, les dispositions du PADDUC relatives aux ESA sont opposables aux tiers dans le cadre des procédures de déclaration préalable et d’autorisation de permis de construire, permis d’aménager… L’absence de cartographie ne dispense nullement d’appliquer les dispositions du PADDUC relatives aux ESA. Elle est de plus génératrice d’insécurité juridique, mais aussi d’incertitude sur la valeur vénale des biens, ce qui peut affecter les mutations immobilières, qu’il s’agisse de transactions comme de règlement de succession », précise Jean Biancucci, conseiller exécutif et président de l’Agence d’urbanisme et d’énergie de la Corse (AUE). Cette situation complique néanmoins sérieusement la tâche. Les communes doivent, en effet, « établir leur propre doctrine d’application, tenant compte du principe de préservation et des critères de caractérisation des ESA ». Concrètement, cela signifie qu’elles sont contraintes d’établir leur propre application spatiale des critères du PADDUC et de l’opposer dans le cadre de l’instruction des actes d’urbanisme.
Pas de petits arrangements
Pour éviter que l’absence de cartographie ne porte atteinte à l’objectif de préservation des 105 000 ha d’espaces stratégiques agricoles, l’Exécutif entend, donc, rétablir une cartographie des ESA de nouveau opposable et y intégrer la planification territoriale de l’intermodalité en matière de transports. « Il y avait deux chemins possibles. Soit, la révision qui porte atteinte à des éléments substantiels du PADDUC. Soit, la modification qui consiste en un changement très léger de la cartographie. Nous avons choisi le second chemin. Comme nous nous y sommes engagés, nous rectifions des erreurs grossières », explique le président de l’Exécutif territorial, Gilles Simeoni. Un choix qui, selon lui, « aurait du suffire sur nos intentions et sur l’ampleur de la discussion autorisée » et, donc, couper court au déferlement de critiques. Il pose clairement les termes, le contenu et les limites : « L’objectif est de prendre en compte des artificialisations antérieures au PADDUC. Par exemple, des espaces placés en ESA qui, depuis 20 ans, supportent des constructions. Refuser de prendre en compte cette artificialisation est nous exposer à des recours en masse. Cela nous permet, à l’inverse, de recenser des constructions et des permis de construire qui sont intervenus après la mise en place du PADDUC. Là, il faut engager un débat contradictoire et mettre en place une compensation. Nous avons choisi d’associer, à la consultation, les maires, mais pas pour discuter avec eux sur un coin de table de la régularisation à postériori des constructions sur les ESA. Nous n’allons pas nous arranger de façon confidentielle, mais faire œuvre de pédagogie ».

Pas de non-droit !
La procédure retenue devrait durer 11 mois, un temps jugé « incompressible ». Elle consiste, notamment, en une enquête publique, et en la saisie pour avis de tous les acteurs concernés. L’Exécutif a souhaité associer les communes et intercommunalités pour qu’elles listent les artificialisations et les permis délivrés, à travers également deux réunions de la Chambre des Territoires élargie, pour l’occasion, à toutes les intercommunalités. Une première réunion pour présenter la problématique et rappeler la règle du jeu. Une seconde pour débattre du nouveau projet présenté. Six autres réunions seront organisées au cours du mois de septembre pour présenter le diagnostic de la planification régionale de l'intermodalité et recueillir les propositions concernant ladite planification. Un comité stratégique, intégrant tous les groupes politiques et les associations, sera mis en place pour discuter du recensement des zones litigieuses. Le projet final de cartographie des ESA sera débattu à l’Assemblée de Corse à l’été 2019. D’ici là, aucun délai de non-droit. La préfète de Corse a assuré, par écrit, à l’Exécutif que l’Etat sanctionnera ou refusera de valider la violation du droit. « Nous prenons acte de cette prise de position publique, mais nous jugerons sur pièces. Nous nous donnerons les moyens de la faire respecter dans le droit fil des engagements que nous avons pris », commente Gilles Simeoni.
La solitude des maires
Jean Biancucci a eu beau martelé que « Il n’y a pas de changement de cap. Ce n’est pas l’objet de la discussion d’aujourd’hui. L’objet, c’est la mise en conformité de la cartographie des ESA », l’opposition de droite s’est engouffrée dans la brèche. Farouchement opposée à ce PADDUC qui offre, selon elle, une part trop belle aux ESA, elle se fait le porte-parole de nombreux maires. C’est l’un d’entre eux, Marie-Thérèse Mariotti, maire de Taglio-Isolaccio et élue du groupe Per l’Avvene, qui ouvre le feu. « Une explication de texte du jugement du Tribunal administratif s’impose auprès des communes qui sont en train d’élaborer un document administratif. La caricature qui veut qu’il y a, d’un côté, les défenseurs vertueux de l’environnement, de l’agriculture et du pastoralisme et, de l’autre, des maires corrompus et spéculateurs. Ça suffit ! », s’indigne-t-elle. Si elle admet la nécessité de « sanctuariser les zones agricoles à potentiel », elle estime que les ESA « ne protégeront pas les terres agricoles de la constructibilité » et que l’objectif des 105 000 ha est « irréaliste. Le nombre ridiculement bas de PLU compatibles PADDUC montre que les hypothèses, qui ont servi de base de travail à l’élaboration de la cartographie annulée, étaient erronées. Une révision s’impose ! Mais elle doit être faite sur le terrain et pas sur la base de photos aériennes. C’est le seul garant du réalisme de la nouvelle cartographie. La concertation avec les maires est nécessaire ; c’est un prérequis ! ». Elle interroge l’Exécutif sur « des classements absurdes » et sur la nature du modèle agricole qui les sous-tend. « Je vous rappelle le grand moment de solitude des maires devant un document de 3000 pages. Sur le fond, nous souscrivons, sur la forme, attention ».

Une chance de mieux faire
Son colistier Xavier Lacombe, maire de Peri, qui a déposé des recours, est encore plus remonté : « Qui est le mieux placé, qui est le meilleur garant du PADDUC si ce n’est le maire ? Qui doit faire face à ses concitoyens qui veulent un permis de construire, qui doit refuser ? Il faut être sur le terrain et faire face aux difficultés. Comment dire à un habitant du village que son fils ne peut pas construire sur le terrain de son grand père ? Quand on me parle de revitalisation de l’intérieur, et que quatre permis de construire ont été refusés au village, comment fait-on ? La dimension humaine a été oubliée. Nous aussi, nous aimons la Corse et nous voulons la défendre ! ». Il refuse l’idée de compensation. « Ces terres artificialisées ne devraient pas rentrer dans les ESA. Il y a une véritable hypocrisie de dire qu’il faut les compenser par des ESA dont le nombre d’hectares est erroné ! Ce qui manque, c’est la méthodologie ». Le maire de San Giuliano, François-Xavier Ceccoli, élu de la Corse dans la République, revient également sur la méthode. « Les ESA, c’est l’archétype de ce document, c’est un acte fondamental pour la Corse. Un des problèmes de la construction de la cartographie a été le manque d’échanges avec les communes. Le fait que les élus locaux puissent être associés à la révision du PADDUC, est une bonne chose et peut être de nature à rassurer. Il faut se saisir de cette occasion comme d’une chance ».

La boite de Pandore
Du côté de la gauche, le ton est tout autre. Jean-Charles Orsucci et son groupe Anda per Dumane, qui ont appartenu à la majorité ayant élaboré le PADDUC, redisent leur « fierté » de ce document. « Il est logique que nous nous retrouvons dans les propos de la majorité, dans la nécessité de protéger les ESA. Nous pensons que ce document a été grandement validé par les juridictions, on nous avait promis les foudres du tribunal administratif, or les grands principes de la sanctuarisation des espaces agricoles ont été validés. La préfète a assuré de sa vigilance quand au maintien des ESA. Je donne quitus à l’Etat et à l’Exécutif pour être vertueux sur le sujet ». Félicitant l’Exécutif pour son pragmatisme, il tance la droite : « Si on n’a pas compris que les ESA sont fondamentaux pour l’avenir de la Corse, on n’a rien compris ! Le développement du vignoble intéresse beaucoup de monde, le potentiel agricole de la Corse est gigantesque, le challenge sera de le mettre en valeur et de travailler à ce que ce soit les Corses qui le fassent. J’en appelle à la raison, nous diaboliser ou nous faire échouer sur cette question d’aménagement de territoire, c’est ouvrir la boite de Pandore et permettre le retour de gens qui veulent la bétonisation de la Corse ! Nous ne le voulons pas ! Nous soutenons pleinement le rapport ».
Pas de régularisation
La majorité territoriale enfonce le clou. Le groupe Corsica Libera, réticent sur le rapport initial, a déposé une série d’amendements. « Il faut que les Corses comprennent bien ce que nous sommes en train de faire ou ne pas faire. Nous ne sommes pas là pour rediscuter du PADDUC et des ESA. Les ESA existent et un permis délivré dans un ESA doit être refusé, mais sans cartographie, il y a incertitude », assène son président Petr’Anto Tomasi. Appréciant peu « le mauvais procès d’intention » fait par certains, il scande les fondamentaux. « Au nom des années de lutte et de combat pour la défense des terres agricoles, ce processus de modification de la cartographie ne saurait déroger au principe de l’inconstructibilité des ESA. Le Comité de pilotage doit être doté de moyens pour vérifier sur pièces l’état des permis de construire au sein des ESA, d’en rendre compte publiquement et d’en tirer les conséquences dans l’hypothèse où des permis de construire seraient délivrés pendant la période transitoire en demandant leur annulation. Sans quoi, on sera seulement dans le constat ». Il refuse « de régulariser à-posteriori des ESA urbanisées après l’adoption du PADDUC... La compensation n’a pas à être une renégociation du PADDUC, mais une mise à jour ».

Une responsabilité collective
Même ton déterminé chez Fabienne Giovanni, élue de Femu a Corsica, qui rappelle l'enjeu des ESA. « La préservation des terres agricoles est une ressource vitale. Au moment de l’élaboration du PADDUC, nous nous sommes fixés un objectif d’autonomie alimentaire à l’horizon 2040. Et pour atteindre cet objectif, nous avons évalué qu’il était nécessaire de consacrer au moins 105 000 hectares de terres à la mise en valeur agricole. Ce défi est immense, il est d’autant plus difficile car la pression foncière ne faiblit pas. On a toujours les meilleures raisons du monde à vouloir consommer des terres agricoles : pour tracer une route, construire du logement, fixer des familles dans les villages... ». Et d’énumérer quelques exemples d’usurpation des ESA dans certaines communes avec l’aval de l’Etat. « Environ 100 000 ha de terres arables sont consommés en France chaque année. En Corse, plus de 23 200 ha ont été urbanisés ces 30 dernières années, dont la moitié sur des terres à potentialités agricoles, réparties à 61% sur des terres cultivables et à 37% sur les espaces pastoraux. Ces chiffres sont inquiétants eu égard à notre superficie globale. Parallèlement, les zonages constructibles dans les PLU ont augmenté de 150% ». Ce constat, fait lors des assises du littoral en 2012, continue de se vérifier. « Cette surévaluation des surfaces constructibles appelle inévitablement une surconsommation des espaces naturels, agricoles et forestiers, mais aussi leur fragmentation à travers l’éparpillement de l’urbanisation dans de trop nombreuses et trop vastes zones constructibles. Alors, j’en appelle à notre responsabilité collective face aux générations qui viendront ».

Un engagement indéfectible
Des fondamentaux que le président de l’Exécutif réaffirme avec force, désireux de tordre définitivement le cou à la polémique. « Nous ne renoncerons jamais à nos fondamentaux, à ce qui fait et constitue le socle et le fond de notre démarche. Nous sommes de cette terre et personne ne peut penser ou faire mine de penser que nous sommes capables de trahir notre terre, la Corse et ce que nous sommes. Nous avons vécu quelques jours curieux, paradoxaux, à la fois, encensé par Aline Castellani et critiqué par des gens qui nous sont proches. Il y avait matière à clarification. C’était l’objet du débat d’aujourd’hui. Le rapport a évolué, il s’est nourri du débat très riche que nous avons eu devant le CESEC où nous avons précisé notre pensée. S’il y a des améliorations, il n’y a pas d’évolution dans ce que le rapport exprime et qui est l’expression de notre engagement constant, indéfectible de la terre corse et des ESA. Il s’inscrit dans la continuité de notre combat pour la défense des 105 000 ha que nous considérons comme un minimum. Nous sommes persuadés que nous pouvons aller au-delà ».
Après un long débat en Commission et une pléiade d’amendements, le rapport a été adopté à l’unanimité des suffrages exprimés, le groupe de droite Per l’Avvene s’est abstenu.

N.M.